Сергей Басов, заведующий научно-методическим отделом библиотековедения РНБ, кандидат педагогических наук
Диалог библиотечного сообщества с органами федеральной власти по актуальным проблемам развития отрасли в последнее время становится более продуктивным. Ярким свидетельством профессионального заинтересованного разговора стало заседание Совета по государственной культурной политике при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее — Совет).
Диалог библиотечного сообщества с органами федеральной власти по актуальным проблемам развития отрасли в последнее время становится более продуктивным. Ярким свидетельством профессионального заинтересованного разговора стало заседание Совета по государственной культурной политике при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее — Совет).
Этот Совет был создан в 2006 году по инициативе председателя Совета Федерации
С. М. Миронова. Его главной целью является совершенствование законодательного обеспечения государственной культурной политики. В его состав наряду с деятелями культуры различных отраслей входят на постоянной основе и представители библиотечного дела: В. Н. Зайцев, генеральный директор Российской национальной библиотеки; Н. Г. Распутная, директор Владимирской областной универсальной научной библиотеки имени М. Горького и В. В. Фёдоров, президент Российской государственной библиотеки.
Первое в 2010 году заседание на тему «Правовое регулирование библиотечного дела: проблемы и перспективы»1 было проведено С. М. Мироновым 05 февраля. В своём вступительном слове он весьма точно обозначил главные болевые точки, в которых сопрягаются проблемы российского общества и самого библиотечного дела. Прежде всего, это «системный кризис читательской культуры». Иными словами, Россия читает всё меньше и меньше. В выступлении С. М. Миронова были обозначены такие проблемы, как отсутствие единой системы государственного управления библиотеками, разрыв в компьютеризации федеральных и муниципальных библиотек, износ библиотечных фондов и материально-технической базы, удручающее состояние сельских и школьных библиотек и, конечно, уровень зарплат всех библиотечных работников. Весьма подкупающе прозвучала мысль Сергея Михайловича о необходимости по достоинству оценивать труд библиотекаря, приравняв его по «зарплате и мерам социального обеспечения к государственным служащим».
Естественно, что основное внимание было уделено теме заседания: правовому регулированию. В этой сфере, по мнению С. М. Миронова, самой главной проблемой является «недружественный характер» общего законодательства по отношению к библиотекам. Прежде всего, это 4-я часть Гражданского кодекса и ФЗ-94.
С основными докладами на заседании Совета выступили А. Е. Бусыгин, заместитель Министра культуры РФ и В. В. Фёдоров, президент Российской государственной библиотеки. Заместитель министра поделился планами работы Министерства. В частности, готовится проект распоряжения Правительства о модернизации материально-технической базы библиотек и внедрении информационных технологий. Всем присутствующим А. Бусыгин напомнил о бедственном состоянии многих библиотек и их технического оснащения. Он считает, что если распоряжение удастся принять, то это «станет стимулом к ускорению модернизации библиотек».
Напомним читателям, что проблема оснащения муниципальных библиотек обсуждалась на II Форуме публичных библиотек в декабре 2009 года. Рабочая группа РБА (руководитель — Л. В. Куликова) ведёт работу над подготовкой «Базовых норм организации сети и ресурсного обеспечения общедоступных библиотек муниципальных образований». На сайте РБА размещён проект этого документа (см.: http://www.rba.ru/ conference/forum2/itog.html), и адрес для откликов и предложений.
Также А. Бусыгин поделился проблемами, которые возникли в министерстве по вопросам, касающихся книжных памятников, ведением их реестра. Описание книжных памятников задача сложная, но поручить её выполнение, например, Российской государственной библиотеке уже невозможно, необходимо проводить тендеры, а это создаёт проблемы. Подготовлена Министерством новая инструкция по учёту библиотечного фонда; на согласовании находится проект постановления Правительства об исключении изданий из фондов библиотек. Технический казалось бы вопрос списания литературы постепенно вырос в почти в неразрешимую проблему. Для Министерства финансов существует только одна причина списания — ветхость, для библиотекаря существует ещё и такой критерий, как моральное старение. А мы знаем, что в провинциальных библиотеках книжные фонды могут на 70–80% состоять из изданий, выпущенных до 1990 года. К этому вопросу примыкает и проблема книгообмена, в том числе международного. Бюджетная система поставила на этой деятельности //крест//: все библиотеки сидят по своим «клеточкам».
Ещё одна важная проблема — рычаги влияния на органы местного самоуправления. В официальных критериях оценки их деятельности показатели по культуре практически отсутствуют. От себя добавим: этот вопрос приобретает особую остроту в связи с необходимостью решения вопроса об отнесении библиотек к автономным, бюджетным или казенным учреждениям. Закон «отдал» культуру в регионах местным властям, но для них библиотечное дело остаётся пока «последним делом».
Также А. Бусыгин сообщил, что в настоящее время подготовлен приказ Минкультуры об утверждении инструкции по работе с изданиями, включёнными в федеральный список экстремистских материалов. Он находится на рассмотрении в Минюсте.
Вопрос о государственной библиотечной политике поставил В. В. Фёдоров. Он говорил о том, что до сегодняшнего дня нет ясной позиции государства, которое своими законами «уравнивает» деятельность бюджетных учреждений без учёта их специфики. «Уже началась эта реформа. Мы уходим от привычного сметного финансирования, переходим на субсидии: обещают, что финансирование не уменьшится, но мало примеров из последней истории, чтобы изменения не усложнили нашу жизнь».
Председатель Комитета по культуре Государственной Думы Г. П. Ивлиев напомнил о том, что толчок к современному развитию библиотек был дан в Послании Президента РФ В. В. Путина в 2007 году. За это время на законодательном уровне было уточнено понятие «документ». А это ведь «основа жизни общества!» Изменения в законе «О библиотечном деле» позволило определить такие понятия, как «национальный книжный фонд» и «книжный памятник». Весьма важной была попытка кардинального решения вопроса о создании цифровых копий национальными библиотеками в научных и учебных целях. К сожалению, не удалось принять эту важную поправку: мы не смогли убедить общество в правильности этой позиции. Можно сказать, что авторы и правообладатели в данном случае «победили» читательское сообщество, которое хочет в некоммерческих целях использовать документы в цифровой форме.
Самым важным, по мнению Г. П. Ивлиева, является решение вопроса об обеспечении финансирования фондов библиотек в бюджетах всех уровней и, прежде всего, муниципальном. Остановившись на проблемах применения
ФЗ-94 в библиотеках, он отметил, что Комитет по культуре предлагает поправку к закону, в соответствии с которой размещение заказов единственного поставщика проводить в тех случаях, когда сумма, размещаемая в течение одного квартала, будет составлять не 100 тысяч, а 250 тысяч, а применительно к котировкам — от 500 тысяч до 750 тысяч рублей.
В дискуссии приняли участие специалисты библиотек и органов управления, учёные. Среди них — Т. Л. Манилова,
В. Р. Фирсов, А. Н. Кирпичников,
Я. Л. Шрайберг, В. Н. Монахов, Т. Е. Коробкина, Н. Н. Гришина, Б. Р. Логинов и др.
В. Р. Фирсов, вице-президент РБА сформулировал позицию по наиболее актуальным вопросам правового регулирования библиотечного дела. В части совершенствования законодательства об авторском праве предлагается следующее.
1) Предоставить право оцифровки тем библиотекам, которые ответственны за сохранение наиболее полного репертуара (универсального или профильного) в масштабе страны или на своей территории. Это библиотеки, получающие федеральный (или субъекта федерации) обязательный экземпляр.
2) Предоставить право выдачи материалов в цифровой форме специализированным библиотекам для слепых.
В выступлении В. Р. Фирсова впервые был поднят вопрос о правовом обеспечении негосударственных организаций в библиотечной сфере в связи с принятием закона о социально ориентированных некоммерческих организациях. Прежде всего, этот закон касается РБА, давая ей возможность получения ресурсной поддержки со стороны государства в интересах всей библиотечной системы страны. По мнению В. Р. Фирсова, с введением в действие (январь 2010 г.) ФЗ №8 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» для многих библиотек открываются возможности по подключению к сети Интернет. Ибо закон предусматривает создание пунктов подключения к Интернет в библиотеках.
Заметим, что работа в этом направлении уже начата РБА, её президентом В. Н. Зайцевым направлены письма главам исполнительной власти всех субъектов РФ с просьбой предусмотреть подключение библиотек к сети Интернет в планах мероприятий по реализации закона №8-ФЗ. По мнению РБА, государственные и муниципальные библиотеки могут стать эффективными центрами публичного доступа к информации о деятельности органов власти, обеспечивать высокое качество работы с населением и структурами гражданского общества. В ответ на письмо
В. Н. Зайцева начинают приходить первые отклики, говорящие о том, что закон позволяет усилить работу по подключению муниципальных библиотек к сети Интернет в различных регионах.
Среди правовых сюжетов, которые обсуждались на Совете, и не нашли ещё адекватного разрешения в законодательстве, отметим ещё один, весьма существенный. В законе «О библиотечном деле» библиотека определена и как «образовательное» учреждение, но правоприменительная практика такова, что библиотекам разных уровней отказывают в праве на ведение образовательной деятельности. Дело в том, что закон «Об образовании» до сих пор не содержит даже упоминания о библиотеке, — ни как участнице образовательного процесса, ни как учреждении дополнительного образования, ни как организации, имеющей право на ведение образовательных программ.
Во многих выступлениях участники заседания вольно или невольно возвращались к наболевшему общему вопросу: нужны ли библиотеки государству? Единая библиотечная система страны разрушена, вертикаль власти (административная, бюджетная) не позволяет эффективно взаимодействовать библиотекам разных уровней, система обязательного экземпляра даёт сбои (нет санкций за его нарушение издателями), научная и методическая деятельность финансово специально не поддерживаются государством, ФЗ-94 приводит к провалам в комплектовании. Только в 2009 году библиотеки из 23 регионов лишились поставок журналов и газет из-за фирм-однодневок, которые демпингуют, выигрывают тендеры, получают 30% средств и исчезают или банкротятся.
Заседание Совета проходило в феврале, и его участники обсуждали только проект, а 8 мая был принят закон N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», который кардинально меняет всю бюджетную сферу страны. В ближайшее время библиотеки всех уровней будут определяться со своим правовым статусом. Закон требует самого внимательного прочтения и выработки взвешенной позиции профессионального библиотечного сообщества.
По итогам заседания участники приняли рекомендации, которые мы приводим полностью.
Рекомендации Совета по государственной культурной политике при Председателе Совета Федерации законодательным и исполнительным органам власти
1. В понятийном аппарате Налогового и Бюджетного кодексов РФ уточнить категории «приносящая доход деятельность» и «прибыль некоммерческой организации» в отношении библиотек.
2. В Федеральном законе «О государственном бюджете» на следующий период предусмотреть позицию о выделении из федерального бюджета средств для центральных научных библиотек на приобретение иностранной периодики; продолжить практику предоставления целевых бюджетных средств на приобретение печатной продукции для фондов общедоступных библиотек при долевом участии региональных и местных бюджетов.
3. В разрабатываемый проект Федерального закона о культуре ввести понятие «социально значимая услуга»; соответственно дополнительно внести в Налоговый кодекс понятие «социально значимая услуга» с предоставлением налоговых льгот учреждениям культуры
(в отличие от организаций шоу-бизнеса).
4. Норму ст. 1274 (п. 1) Гражданского кодекса РФ изложить в следующей редакции: «Допускается без согласия автора или иного правообладателя и без выплаты вознаграждения, но с обязательным указанием имени автора, произведение которого используется, и источника заимствования:
– воспроизведение без извлечения прибыли рельефно-точечным шрифтом в цифровой, аудиовизуальной форме или другими специальными способами для слепых правомерно опубликованных произведений, кроме произведений, специально созданных для воспроизведения такими способами».
5. В Гражданском кодексе РФ, Глава 70 (раздел 7, ст. 1274, п. 2) отменить запрет библиотекам на выдачу на дом электронных и аудиовизуальных изданий (фильмов на DVD, говорящих книг, музыкальных компакт-дисков, специальных электронных изданий), в первую очередь для лиц с ограниченными возможностями.
6. В Гражданский кодекс РФ, Глава 70 (раздел 7, ст. 1274), добавить новый пункт и изложить его в следующей редакции: «Воспроизведение в цифровой форме правомерно введённых в гражданский оборот экземпляров печатных произведений, полученных национальными библиотеками по системе обязательного экземпляра, другими федеральными библиотеками — получателями обязательного экземпляра и центральными библиотеками субъектов РФ для обеспечения постоянного хранения и восстановления библиотечных фондов с последующим хранением электронных копий и предоставлением в стенах библиотек».
7. Настаивать на выведении из-под действия Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» книжной продукции и периодических изданий.
8. В Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» внести изменение о предоставлении библиотекам возможности производить закупку требуемых комплексов оборудования, имея в виду конкретного производителя и конкретные модели.
9. В Федеральном законе «О библиотечном деле» предусмотреть статью о порядке перераспределения литературы из обменных фондов.
10. В Федеральном законе «Об обязательном экземпляре документов» предусмотреть квоту об увеличении количества электронных изданий в соответствии с профилем комплектования специальных библиотек.
11. В Федеральный закон «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» внести дополнения и изменения, предусматривающие возможность осуществления музейной деятельности библиотеками, другими учреждениями и организациями, имеющими в своём составе музеи на правах структурного подразделения (без права отдельного юридического лица).
12. Внести в Федеральный закон «Об образовании» дополнения, подтверждающие закреплённый за библиотекой Федеральным законом «О библиотечном деле» статус образовательного учреждения и обеспечивающие право библиотек на оказание образовательных услуг населению. Расширить понятийный ряд Федерального закона «Об образовании», введя в него следующие понятия: «библиотека образовательного учреждения», «общедоступная библиотека», «непрерывное образование», «формальное образование», «неформальное образование», «самообразование».
13. При подготовке проекта Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» отметить соответствующий статус Российской библиотечной ассоциации как социально ориентированного профессионального объединения, способствующего становлению гражданского общества и социокультурному развитию населения.
С автором можно связаться:
basov@nlr.ru
1 Обзор подготовлен на основе Стенограммы заседания.
Обзор заседания Совета по государственной культурной политике при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
The overview of meetings of the Council of State Cultural Policy at the Chairman of the Federation Council of Russia.
Правовое регулирование библиотечного дела, ГК, гражданский кодекс
Legal regulation of librarianship, the Civil Code
